Fundacja CASE, Instytut CASE,Centrum Analiz, Społeczno-Ekonomicznych

Wszystkie kraje rozwinięte, w których zakończyło się lub jest w fazie końcowej tzw.  przejście demograficzne, mają podobny do Polski problem. Przestaje istnieć bardzo wygodny sposób finansowania wydatków (głównie wydatków społecznych) jakim była piramida demograficzna – takim stwierdzeniem rozpoczął 106 seminarium BRE-CASE prof. Marek Góra, współautor polskiej reformy emerytalnej z 1999 r. Gdy piramida demograficzna zanikła, wisząca na niej piramida finansowa bankrutuje. Jest ona teraz jedynie sztucznie podtrzymywana przez polityków, którzy wolą dodatkowo obciążać pracujących niż powiedzieć prawdę emerytom. Ale taka możliwość też już się kończy. Pracujący nie są w stanie unieść wciąż rosnącego kosztu  emerytur – tym bardziej że już nie wierzą, że sami będą beneficjentami tego hojnego systemu. Warto zauważyć, że im dłużej odwleka się decyzję o zmianie systemu, tym koszty stają się wyższe. Nowy sposób myślenia o finansach publicznych jest koniecznością.

Zdaniem prof. M. Góry konieczna jest zmiana myślenia o długu publicznym. Dzisiaj duża część PKB jest przeznaczana na finansowanie wydatków społecznych. Stąd kategoria tzw. długu implicite (zwanego długiem warunkowym lub długiem ukrytym) zaczęła być ważna, bo stała się duża, straciła własne samofinansowanie i przestała być negocjowana. Czy dług emerytalny jest długiem implicite czy też długiem explicite? Można się o to długo spierać. Dług emerytalny w Polsce składa się z dwóch części. Tyle tylko, że złotówka przepływająca przez konto zarządzane przez OFE jest inaczej księgowana niż taka sama złotówka przepływająca przez konto zarządzane przez ZUS, przy czym w obu przypadkach zobowiązanie na przyszłość jest takie samo. Sytuacja nie tylko jest nielogiczna, ale zachęca do dokonywania manipulacji, kreatywnej księgowości. Jeżeli złotówkę, która dotychczas szła przez konta zarządzane przez towarzystwa emerytalne przepuścimy przez konta zarządzane przez ZUS, to automatycznie wygląda, że poprawiliśmy sytuację finansów publicznych z punktu widzenia przyszłych zobowiązań. A to prawdą nie jest. Rzecz niebezpieczna zarówno dla systemu emerytalnego, jak i dla finansów publicznych, bo przecież, jeśli coś ukryjemy, to nie znaczy, że tego czegoś nie ma. Ukryjemy, czyli możemy się zadłużać jeszcze bardziej, bo na papierze dług nam spadł, czyli de facto zobowiązania na przyszłość będą większe – bardziej obciążone społeczeństwo, gorzej dla przyszłego rozwoju gospodarczego. Co można zrobić? Przenieść konta OFE z księgowości memoriałowej do kasowej, albo sumę konto zarządzanych przez ZUS przenieść z księgowości kasowej do memoriałowej. Oba rozwiązania obarczone są wadami.

Można też przemyśleć podstawy klasyfikowania długu w taki sposób, aby dostrzec, że jest jeszcze trzecia kategoria: poza długiem implicite i explicite mamy jeszcze dług autonomiczny. Jest to dług, którego wielkość nie zależy od jakichkolwiek decyzji polityki gospodarczej. Dwie pierwsze kategorie długu (implicite i explicite) mają charakter fiskalny. Dług autonomiczny natomiast byłby definiowany jako dług, który powstaje wyłącznie na skutek alokacji dochodów w cyklu życia całego społeczeństwa i na który decyzje polityczne nie mają żadnego wpływu. Jest to dług, który ma własne finansowanie i na którego wielkość nie trzeba nakładać żadnych ograniczeń. Jednorodna, dobrze zdefiniowana kategoria długu autonomicznego nie wymaga tego typu restrykcji co dług fiskalny. Dług autonomiczny można wyłączyć z konstytucyjnych uwarunkowań, a w dyskusji z Komisją Europejską pokazywać, że ma on jakościowo inny charakter niż dług implicite czy explicite. Nie jest to żadna próba ukrycia długu, a próba pokazania, że jest to część długu, która istnieje samoistnie i zależy wyłącznie od demografii.

Zdaniem Macieja Bukowskiego proponowana kategoria długu publicznego – umożliwiająca oddzielenie systemu emerytalnego od reguły fiskalnej, przy jednoczesnym zachowaniu jej w ustawie o finansach publicznych – ma niewątpliwą zaletę. Jaką? Eliminuje motywację polityków do bezpośredniego grzebania w systemie emerytalnym. Ale, niestety, nie jest barierą dla rządu do generalnych zmian w tym systemie. Inne podejście do reguły fiskalnej i definicji długu nie rozwiązuje problemu wejścia Polski do strefy euro. Wydaje się jednak, że są pewne kwestie strukturalne, które są znacznie ważniejsze niż wejście do strefy euro, czyli właśnie dokończenie, czy rozszerzenie reformy emerytalnej.

Jak poprawić efektywność otwartych funduszy emerytalnych? Zdaniem Agnieszki Chłoń-Domińczak o wyższej emeryturze zdecydują: polityka inwestycyjna, zewnętrzny benchmark i efektywny system opłat. Obecnie na emeryturę odprowadzanych jest 19,52 proc. naszej płacy brutto. Z czego 12,22 proc. (konta emerytalne zarządzane przez ZUS) oraz 2/3 z 7,3 proc. (konta zarządzane przez PTE) jest oparte o dług publiczny. Celem powinno być zwiększenie instrumentów niepublicznych w całości oszczędności emerytalnych (w części OFE). Docelowo OFE nie powinny trzymać aktywów w obligacjach skarbu państwa. Konieczne jest dostosowanie inwestycji do cyklu życia i pracy członków OFE. Zasadne wydaje się wprowadzenie subfunduszy o różnym profilu ryzyka. Trzeba też dostosować strukturę portfela do etapu życia, ze wzrostem udziału instrumentów o stałej stopie zwrotu pod koniec aktywności zawodowej. Pożądane byłyby zmiany limitów inwestycyjnych, w szczególności stopniowe większe otwarcie na możliwości inwestowania za granicą.

O przyszłości systemu emerytalnego dyskutowali 7 stycznia paneliści: Marek Góra (współautor projektu reformy emerytalnej 1999 r., profesor Szkoły Głównej Handlowej),
Maciej Bukowski (Instytut Badań Strukturalnych, adiunkt w Katedrze Ekonomii I SGH ), Agnieszka Chłoń-Domińczak (wiceminister pracy i polityki społecznej w latach 2008-2009, współautorka projektu reformy emerytalnej 1999 r., adiunkt w Instytucie Statystyki i Demografii SGH) oraz goście 106 seminarium z cyklu BRE-CASE. Teksty wystąpień panelistów oraz główne tezy seminaryjnej dyskusji będzie zawierał Zeszyt BRE Bank-CASE nr 106.

Pobierz prezentację Agnieszki Chłoń-Domińczak